השתחררות מהסכמי פשרה בענייני ארנונה

מאת: טל קדש, עו"ד*
האם ובאילו תנאים רשות מקומית רשאית להשתחרר מהסכם פשרה עליו חתמה בעניין חיובי ארנונה? עו"ד טל קדש- על הסכמי פשרה שחותמת רשות מקומית נישומים בשטחה המוניציפאלי ועל האפשרות החוקית העומדת לרשות המקומית להשתחרר מהסכמים עליהם היא חותמת ("הלכת ההשתחררות")

ככלל, רשות מקומית אשר חותמת על הסכמי פשרה הנוגעים לחיובי ארנונה יכולה להשתחרר מהסכמים בעת שינוי במצב העובדתי הקיים בנכס, כלומר שינוי במצבו הפיזי אשר היה קיים נכון למועד החתימה על ההסכם, ובלבד שהצדדים נתנו גם דעתם לשינויו הפיזי העתידי של הנכס בעת עיגון סכום הארנונה על פי ההסכם שנחתם.

בעמנ (ת"א) 28007-12-09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ´ עיריית תל-אביב יפו נדונה שאלת השתחררות רשות מקומית מהסכם שנחתם עם חב´ הביטוח מגדל בעניין חיובי ארנונה. באותו מקרה, דובר בנכס אשר כלל בין היתר חניון ששימש בניין שהיה קיים בנכס. בשל מחלוקת בין הצדדים לגבי אופן חישוב הארנונה בגין הנכס, הצדדים על הסכם פשרה אשר אמור היה להיות בתוקף כל עוד לא יחול "שינוי עובדתי בנכס". לאחר מספר שנים, נבנה בנכס בניין נוסף, ועלתה השאלה המשפטית האם בניית הבניין השני עולה כדי "שינוי עובדתי בנכס" כאמור בהסכם הפשרה שחתמו הצדדים, באופן המותיר לרשות המקומית להשתחרר מההסכם ולהעלות את תעריף הארנונה בגין הנכס כולו. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת יהודית שטופמן) קבע, כי הקמת הבניין השני וקבלת "טופס 4" עבורו מהווה "שינוי עובדתי בנכס" ומשכך, רשאית העירייה להשתחרר מהסכם הפשרה עליו חתמה עם מגדל חברה לביטוח.

שינוי במצב עובדתי של נכס כמתואר לעיל, הינו מצב עניינים "פשוט" המאפשר לרשות מקומית להשתחרר מהסכם פשרה, זאת אך בשל שינוי בנסיבות הקובעות את אופן ו/או גובה חיוב הארנונה על ידי הרשות המקומית. אך מה על מצב בו אין שינוי במצב העובדתי של הנכס? האם ישנן עילות אשר מאפשרות לרשות מקומית להשתחרר מהסכם שחתמה עם נישום?

יכולתה של רשות להשתחרר מהסכם עליו חתמה בשל שינוי בנסיבות חיצוניות להסכם הוכרה בפסיקה לראשונה בשנות ה-60, בבג"צ 311/60 י. מילר בע"מ נ´ שר התחבורה ואח´, שם נקבע כי יכולתה של רשות מקומית להשתחרר מהסכם עליו חתמה עם נישום מותרת כאשר מדובר בטובת הכלל וכן כאשר "צרכי ציבור חיוניים אינם מתיישבים עם קיומו ומילוי תנאיו" של ההסכם.

בעעמ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ´ מועצה אזורית הגולן נידונה שאלת יכולתה המשפטית של רשות מקומית להשתחרר מהסכם פשרה עליו חתמה בשל אינטרסים חיצוניים להסכם. חברת החשמל ומועצה אזורית הגולן הגיעו להסכם פשרה לגבי חובות של הראשונה כלפי השנייה בגין חיובי ארנונה. לאחר כריתת הסכם הפשרה, בשנת 2002 פורסם חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 [הוראת שעה], התשס"ב-2002 שבעקבותיו שלחה המועצה האזורית לחברת החשמל דרישת ארנונה מוגדלת. חברת החשמל טענה כי יש לעמוד על כך שהמועצה המקומית תקיים את ההסכם עליו חתמה, זאת מכוח עיקרון כיבוד הסכמים החל גם על רשויות. בית המשפט קבע, כי רשות פועלת בו זמנית בשני עולמות, עולם המשפט הפרטי ועולם המשפט הציבורי. בעוד הרשות מחויבת לכיבוד ההסכם עליו חתמה מכוח המשפט הפרטי, היא (הרשות) אינה פועלת בו ככל גורם פרטי והיא מחויבת גם לקידום אינטרסים ציבוריים. בחתימתה על הסכם, היא אינה חדלה מלשמש "נאמן הציבור לקידום טובת הכלל", ועל כן יש למצוא את נקודת האיזון בין חובותיה של רשות לשני העולמות כאמור. 

כדי לבחון את יכולתה רשות או מועצה כלשהי להשתחרר מהסכם הפשרה קבע בית המשפט, יש להפעיל את "מבחן הסבירות" הבוחן סבירות החלטה של רשויות. בית המשפט הסביר כי ישנם מספר שיקולים בעד השתחררות המועצה מההסכם; הרפורמה שבוצעה בארנונה בדמות חקיקת החוק בשנת 2002 כאמור גרמה לכך שההסכם שנחתם חרג באופן קיצוני מההסדר הכללי; ההסכם היה נגוע בחוסר סמכות של הרשות, כתוצאה מסיווג שגוי של הקרקע; הטעם הענייני והציבורי לעריכת הסכם הפשרה לא נתבהר; חברת החשמל אינה צד חלש בהסכם, כך שעמידה בחיובים החדשים שנקבעו לה לא יקשו על תפקודה; אינטרס ההסתמכות של חברת החשמל לגבי התמשכות ההסכם מוגבל ואין חברת החשמל סברה כי ההסכם שהושג עם המועצה יימשך לנצח. שיקולים אלו קבע בית המשפט, הינם שיקולים סבירים בבוא המועצה לשקול את החלטתה לבטל חלקית את הסכם הפשרה, שכן הם נועדו להגשים יעד ציבורי חשוב, הוא יצירת שוויון בגביית מס בין תושבי המועצה. לכל השיקולים הרלבנטיים ולהם בלבד קבע בית המשפט, ניתן משקל ראוי בבוא המועצה להחליט על השתחררותה מההסכם. השגת שוויון בגביית מס בין תושבי המועצה קבע בית המשפט, עולה על אינטרס כיבוד הסכמים.

ב- עעמ 5666/09 עיריית פתח תקווה נ´ ישיר איי. די. איי. חברה לביטוח בע"מ נדונה השאלה האם רשות מקומית רשאית להשתחרר מהסכם פשרה עליו חתמה עם נישום, בטענה כי ההסכם הושג ללא סמכות ומשכך אינו חוקי. עיריית פתח תקווה הגיעה להסכמה עם חברת ישיר איי. די. איי, לפיו החברה תעביר את פעילותה מתל אביב אל פתח תקווה. כחלק מההסכם, הובטחה לחברה הנחה משמעותית בארנונה בגין משרדי החברה. לאחר כריתת ההסכם כאמור וטרם מעבר החברה אל תחומי רשות עיריית פתח תקווה, שלחה האחרונה אל הראשונה מכתב המודיע כי ההנחה שהובטחה ניתנה ללא סמכות נותנה וכי ההנחה שתינתן לחברה תהיה נמוכה מזו שהובטחה לה. חשוב לציין, כי הסכם הפשרה חסר מספר דרישות הקבועות בפקודת העיריות, כגון אישור שר הפנים והאוצר את ההסכם, וחתימת ראש העיר וגזבר העירייה על המכתבים בהם פורטה ההנחה שהובטחה. בית המשפט העליון (המשנה לנשיאה ריבלין) קבע, כי מדובר בהסכם שאינו חוקי ומשכך, דינו להתבטל. 
 
ב- עעמ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ´ מועצה אזורית חוף אשקלון  דובר על הסכם פשרה שנחתם בין הצדדים בעניין חיובי ארנונה. מספר שנים לאחר חתימת ההסכם, נתברר למועצה כי טעתה בסיווג הנכס בהסכם הפשרה ומשכך ביקשה להשתחרר מההסכם כך שתוכל לסווג את הנכס של תשתיות נפט על פי הסיווג הנכון.  מנגד טענה תשתיות נפט, כי אין לאפשר למועצה להשתחרר מהסכם הפשרה, וזאת בשל עיקרון בסיסי במשפט, הוא עיקרון כיבוד הסכמים החל על כל אדם וביתר שאת על רשויות. המועצה טענה, כי ישנם מקרים המצדיקים מתן אפשרות לרשות להשתחרר מהסכם פשרה, אשר בכללם ניתן למנות את עיקרון ההפלייה בין הנישומי, גביית מס אמת מכל נישום ונישום, ושמירה על האינטרס הציבורי בגביית מס מתוקן שהינו גובר על חובת המועצה לקיים את הסכם הפשרה. 

בית המשפט העליון פסק, כי, "הלכת ההשתחררות" מאפשרת לרשויות להשתחרר מהסכם פשרה לחיוב ארנונה, גם כאשר אין שינוי בנסיבות ההסכם, וזאת כאשר קיים צורך ציבורי חיוני שאינו עולה בקנה אחד עם האינטרסים הציבוריים בשמירה על המצב הקיים על פי ההסכם, בין היתר מתוך העיקרון  שכספי הציבור אינם הפקר, ויש לגבותם גם במחיר של השתחררות מהסכם שחתמה הרשות עם נישום.

נראה כי ישנם שני מקרים עיקריים בהם יכולה רשות להשתחרר מהסכם פשרה מכוח "הלכת ההשתחררות"; שינוי במצב עובדתי של נכס ואיזון אינטרסים. בעוד השתחררות הרשות מהסכם פשרה עקב שינוי במצב עובדתי של הנכס נראית סבירה, שכן ההסכם שהושג אינו משקף יותר את המצב העובדתי שלאחר השינוי במצב הנכס, נראה כי המקרה של איזון אינטרסים יקשה יותר על הרשות להשתחרר מהסכמים.נראה כי בפסיקותיו של בית המשפט, קיים מסר מובנה לרשויות, לפיו יש להן "פתח מילוט" מהסכמי פשרה עם נישומים ובלבד שהשתחררות תיעשה באופן מידתי שמתיישב עם שינוי במצבו הפיזי עובדתי של הנכס או הפעילות בו או לנוכח איזון אינטרסים שעולה בקנה אחד עם האינטרסים של כלל הציבור. במקרים אחרים, יהיה קשה לרשות להשתחרר מההסכם ויהיה עליה לכבדו מפאת אינטרס ההסתמכות של הנישום, שאף הוא זכאי לכלכל צעדיו הכלכליים לטווח רחוק, בייחוד שהוא צד להסכם עם רשות ציבורית המחוייבת לתום לב, שקיפות ולעיקרון שלטון החוק המחייב כיבוד הסכמים באשר הם.

*עו"ד טל קדש - עורך דין ארנונה, מיסוי ארנונה, חיסכון בארנונה.

** כל המוצג במאמר זה הינו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות יעוץ ו/או חוות דעת משפטית כלשהי. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.

**עורך דין ונוטריון טל קדש, עוסק במיסוי מוניציפלי, ניהול הליכים מנהליים מול רשויות, עתירות מנהליות, ערעורים מנהליים, השגות ועררים.
עוה"ד טל קדש, הינו מחבר הספר : "דיני ארנונה- פרשנות הלכה ומעשה (2018), הוצאת בורסי. לינק לאזכור הספר בפסיקה: לחץ כאן

מוזמנים לקרוא בנוסף: 
1. דיני ארנונה
2. גבייה לא חוקית של ארנונה
3. עורך דין ארנונה