היטלי ביוב ומים

הסמכות להטיל היטלים בגין מים וביוב 
האם לוועדות הערר ברשויות המקומיות יש סמכות לדון בהשגות על חיובים והיטלים בגין מים וביוב המומצאים על ידי תאגידי המים והביוב?  

האם לועדות ערר של רשויות מקומיות יש סמכות לדון בעררים נגד החלטות של תאגידי מים וביוב, או שמא חקיקת חוק תאגידי המים יצרה שינוי חקיקתי, כך שנשללה מועדות הערר  סמכות זו. 

הקדמה
בעבר, הרשויות המקומיות היו אמונות על כל הקשור לאספקת שירותי מים וביוב בתחומיהן. 
את הסמכות להטיל היטלים בגין מים וביוב שאבו הרשויות המקומיות מסעיפים 16-39 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (להלן: "חוק הרשויות המקומיות ביוב").

בשנת 2009, בוטלו סעיפים 16-39 לחוק הרשויות המקומיות ביוב, וזאת בסמוך לכינונה של רפורמה במשק המים והביוב, אשר הסדירה את העברת משקים אלה לאחריותם של תאגידים פרטיים תחת הרשויות המקומיות. 

בשנת 2001 חוקק חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001 (להלן: "חוק תאגידי מים וביוב") שמטרתו העיקרית הייתה אספקת שירותי מים וביוב לתושבים באיכות נאותה ובמחירים סבירים 

סמכותן של ועדות ערר לדון בהחלטות של תאגידי מים וביוב
עם הקמת תאגידי המים והביוב עלתה השאלה, האם לועדות הערר ברשויות המקומיות יש סמכות לדון בערעורים על החלטות של התאגידים. 
שאלה זו נדונה בעתמ (ת"א) 326/07 מיתב-מים, תיעול נ´ קרן פייר שותפות. קרן פייר שותפות, הגישה ערר לוועדת הערר של עיריית פתח תקווה בגין חיובה בתשלום היטל ביוב אשר הוטל עליה על ידי תאגיד המים מיתב-מים,תיעול (להלן: "התאגיד"), בעקבות בקשתה של קרן פייר לקבל היתר בנייה בתחום העיר פתח תקווה. 
מכיוון שבית המשפט סבר כי הערעור מעלה שאלות משפטיות עקרוניות, ביקש הוא את עמדת היועץ המשפטי לממשלה. זה סבר, כי חוק תאגידי מים וביוב לא אימץ את ההסדר הקבוע בחוק הרשויות המקומיות ביוב בכל הנוגע לתקיפת דרישת תשלום במסגרת ועדות ערר. 

לשיטת היועמ"ש, התכלית של חוק תאגידי מים וביוב הייתה להפריד את ניהול משק המים והביוב מהרשויות המקומיות וליצור מנגנוני פיקוח ובקרה ייחודיים. 

תכלית ההפרדה כאמור לשיטת היועמ"ש, באה לידי ביטוי גם בקביעת הסדר שונה ונפרד אשר נמנע במכוון מהחלת הוראות חוק רשויות מקומיות ביוב, מלבד בנושאים ספציפיים אשר צוינו באופן מיוחד ואשר אינם נוגעים לאופן אספקת הביוב, ניהול משק הביוב ומנגנוני הפיקוח והביקורת. 

מעבר לכך, בסעיף 75(2) לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009-2010) התשס"ט, 2009 (להלן: "חוק ההסדרים"), נקבע  כי הפרק השלישי בחוק הרשויות המקומיות ביוב, אשר דן בהיטל ואגרת ביוב ושמגדיר את סמכויות ועדת הערר, בטל, וכי מצוין כי סעיף 76(ג) לחוק ההסדרים קובע תקופת מעבר לצורך ביטול ועדות הערר. 

מסעיפים אלו, נלמד כי הוראת המעבר כאמור הקובעת את הקפאת המצב הקיים עד לקביעת תעריפי הרשות למים וביוב חלה על גופים אשר אינם מאוגדים כתאגידי מים, קל וחומר לגבי תאגידי מים וביוב. 

בית המשפט קבע, כי ניתן לערער לבית-משפט לעניינים מנהליים על החלטה של ועדת ערר, זאת מכוח סעיף 31(א) לחוק הרשויות המקומיות ביוב, שקובע: 
"(א) העורר והרשות המקומית רשאים לערער על החלטת ועדת הערר לפני בית המשפט לעניינים מנהליים; אין לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים בערעור כאמור אלא ברשות בית המשפט ובנקודה משפטית בלבד." 

באשר לערעור על החלטות ביניים של וועדות ערר נפסק כי כאשר מתעוררת שאלה משמעותית ומהותית המצדיקה את עיכוב ההליכים בבתי הדין, או במקרים בהם אי מתן ערעור עשוי לפגוע במערער, יש לשקול זכות מתן ערעור גם על החלטות ביניים, למשל במקרים בהם השאלות הינ חשובות וכאלו העוסקות בסמכות תאגידי מים וביוב ובסמכויות ועדות ערר. 

אם כן לועדות ערר של הרשויות המקומיות, אין סמכות לדון בערעורים על החלטות של תאגידי מים וביוב. כך נקבע על ידי בית המשפט (מפי כב´ השופטת מיכל רובינשטיין): 
"חוק תאגידי מים וביוב הביא לשינוי מהותי בהסדרת אספקת המים והביוב. עד לקבלתו של החוק, הוסדרו תחומים אלו בחוק הרשויות המקומיות ביוב, אשר התווה את סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל היטלי ביוב, סמכותן לקבוע תעריפים להיטלים, ואופן גביית ההיטלים. כפועל יוצא מכך קבע והתווה חוק הרשויות המקומיות ביוב את מנגנון הערר על דרישות תשלום שהופנו לתושב מהרשות המקומית. אלא שבשנת 2001 נחקק חוק תאגידי מים וביוב, אשר יצר שינוי נורמטיבי מהותי ומשמעותי בניהול הפעילות במשק המים והביוב ברשויות המקומיות, באמצעות לקיחתן של סמכויות אלו מאת הרשויות המקומיות, והעברתן באופן הדרגתי לתאגידים. 

מטרותיו ותכליותיו של חוק תאגידי המים באו לידי ביטוי בסעיף 1 לחוק בזו הלשון:
1.מטרות החוק והדרכים להשגתן
(א)מטרותיו של חוק זה הן:
(1)להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב; 
(2)להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכת המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים;
(3)לאפשר גיוס הון להשקעות במשק המים והביוב, ושיתוף משקיעים פרטיים בבעלות ובחלוקת הרווחים;
(4)להביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות;
(5)לעודד חיסכון במים ובמשאבים אחרים, שמירה על מקורות המים, בריאות הציבור, איכות הסביבה וערכי טבע ונוף ומניעת זיהום הים והנחלים, ככל שהדברים נובעים ממשק המים והביוב;
(6)לעודד תחרות במתן שירותים הקשורים במשק המים והביוב;
(ב)לשם השגת מטרות החוק יוסמכו הרשויות המקומיות להקים, לפי חוק זה, חברות לשירות ציבורי, שתפקידן העיקרי יהיה לתת שירותי מים וביוב בתחומיהן; על החברות יוטלו חובות לעניין מתן השירותים, באיכות נאותה לכלל התושבים בלא הפליה, יוסמכו לגבות את התשלומים בעד השירותים, והן יהיו נתונות לפיקוח הממונה ולבקרת איכות ועלויות השירותים בידי הרשות, אשר תקבע גם את תעריפי השירותים.
...מיום תחולתו של חוק תאגידי המים לתוקפו יש לפעול על פי הוראותיו ועל פי המנגנונים המותווים בו... העובדה שסמכויות ועדת הערר כפי שהן מפורטות בסעיפים 30 ו- 31 לחוק הרשויות המקומיות ביוב כלל אינן מוזכרות בין סעיפי החוק תאגידי המים והביוב, יש בה כדי להעיד כי המחוקק לא חפץ להותיר את סמכותן של ועדות הערר על כנן תחת המשטר של חוק תאגידי המים. חוק תאגידי המים יצר מנגנון ביקורת ופיקוח חדש וזאת באמצעות הקמתה של הרשות הממשלתית למים וביוב". 

בנוסף על כך קבע בית המשפט, כי מטרת חוק תאגידי מים וביוב הייתה להעביר את סמכויות הרשויות המקומיות בכל הנוגע למערכות המים והביוב אל תאגידי מים וביוב, וכי ניתן ללמוד על מטרה זו מדברי ההסבר להצעת חוק תאגידי מים, בה נאמר כי "השינוי המהותי הדרוש והמוצע בהצעת חוק זו הוא הקמת תאגידי מים וביוב עירוניים או רב עירוניים באופן שיביא להפרדה מוחלטת של משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים...הסדרת הענף במבנה עסקי המבוסס על תאגידים נפרדים מחייבת חקיקת חוק אשר יאפשר העברת זכויות, חובות וסמכויות לתאגידים שיוקמו ויסדירו את הפיקוח על תאגידים אלו ואת מערכת היחסים בין הגורמים השונים הקשורים לאספקת השירותים".

נפסק כי סעיף 139 לחוק תאגידי המים אכן ביטל את סמכויות הרשויות המקומיות שבשטחן פועלים תאגידי מים, בקבעו:

"139. ביטול סמכויות הרשות המקומית
(א)החל ביום תחילת פעילות החברה תהיה כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה  (להלן-הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע לאספקתם ולהטלה ולגביה של תשלומי חובה בקשר אליהם; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובות הרשות המקומית כבעלת מניות בחברה;"
לאור כל האמור, בית המשפט קיבל את הערעור והורה על ביטול ההחלטה של ועדת הערר.

בהמשך ניתן פסק דין של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים בעת"מ 3917-09-11 שלמה א אנגל בע"מ נ´ עיריית לוד, אשר חזר על פסק הדין בעניין מיתב-מים, תיעול נ´ קרן פייר שותפות. אל חברת שלמה א אנגל בע"מ (להלן: "העותרת"), נשלחו על ידי עיריית לוד (להלן: "המשיבה") שתי דרישות שתלום בגין היטלי פיתוח. העותרת עתרה בבקשה לבטל את דרישות התשלום בגין היטלי פיתוח שהומצאו לה על ידי המשיבה, בטענה כי לאחר חקיקת חוק תאגידי מים וביוב אין לרשויות המקומיות בהן פועלים תאגידי מים וביוב סמכות להמציא דרישות תשלום בגין היטלי ביוב. לחלופין ביקשה העותרת כי בית המשפט יקבע כי על העירייה להמציא לה את כל המידע והמסמכים ההנדרשים בעתירה, שכן היא סברה כי דרישות התשלום שנשלחו אליה סתומות ועלומות; לא נמסרה בהן מהות הדרישה, מהות עבודות התשתית שבוצעו (אם בכלל), מקומם המדויק של העבודות וכיוב´, וכי פניותיה למשיבה לקבלת פרטים נוספים לא נענו; כי דרישות התשלום מאת העירייה נישומו ביתר; כי יש להפחית מדרישות התשלום של העירייה את כל התשלומים הקודמים שבוצעו בקשר לנכס; ולקבוע כי היטלי הפיתוח שהוטלו על ידי העירייה חורגים במידה קיצונית ממתחם הסבירות. במקביל לעתירה, הגישה העותרת ערר לוועדת הערר לביוב. זו סברה כי לאחר כניסתו לתוקף של חוק ההסדרים לא ניתן עוד להגיש ערר לפי חוק הרשויות המקומיות ביוב כנגד "חברה" שהוקמה לפי חוק תאגידי מים וביוב. העותרת קיבלה את עמדת ועדת הערר כאמור וחזרה בה מהערר וכך נתרה העתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

בית המשפט פסק, כי נישום שנדרש לשלם היטל זכאי לאמצעי בקרה על מנת לבדוק שתעריף ההיטל אינו עולה על הנדרש לכיסוי העלות בגינה הוטל ההיטל, ההינו – שהנישום חוייב על פי תעריף כדין. מידע זה מצוי בידי הרשות המקומית ומשכך, במקרים המתאימים יכול תושב להעמיד למבחן את נכונות התחשיב והרשות המקומית תהיה חייבת לנמק את דרישתה.

לשאלת הסמכות של הרשויות המקומיות בהן פועלים תאגידי מים וביוב להטיל היטלי מים ו/או ביוב, בית המשפט הסתמך על סעיף 139 לחוק תאגידי מים וביוב, שכותרתו "ביטול סמכויות הרשות המקומית". הסעיף קובע:
(א)החל ביום תחילת פעילות החברה תהיה כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה (להלן – הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע לאספקתם ולהטלה ולגביה של תשלומי חובה בקשר אליהם; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובות הרשות המקומית כבעלת מניות בחברה.
(ב)בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), הרשות המקומית לא תפעל, לענין אספקת שירותי מים ושירותי ביוב ולענין שהיא העבירה לחברה, כאמור בהוראות החוקים האלה ובתקנות ובחוקי העזר שהותקנו מכוחם, לפי הענין:
(1)סעיפים 235(2), 237 ו-238 לפקודת העיריות;
(2)סעיף 147 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, ולצו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953, וסעיף 63(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958; 
(3)פקודת העיריות (אספקת מים);
(4)חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. 

בית המשפט פסק, כי הסעיף קובע כי סמכות הרשות המקומית לעניין מים וביוב אינה קיימת עוד מקום שבו פועל תאגיד מים וביוב בתחומה. העירייה, קבע בית המשפט, אינה יכולה לגבות היטל ביוב לאחר הקמתו של תאגיד מים וביוב. די בכך שהיא אינה יכולה להפנות את הכספים שייגבו על ידה לצורך מימון עבודות הביוב כמתחייב מהחוק. 
יתרה מכך קבע בית המשפט, בעת העברת הנכסים לתאגיד המים והביוב, קיבלה העירייה את מלוא שווים של הנכסים ללא קשר לתקבולים מהיטל הביוב. גביית היטל ביוב לאחר שהעירייה קיבלה את התשלום עבור נכסיה קבע בית המשפט, יהיה משום קבלת תשלומי כפל.

בנוסף על כך קבע בית המשפט, כי בסעיף 10 לחוק תאגידי מים וביוב נקבע כי העירייה תעביר לתאגיד את כל זכויותיה וסמכויותיה ערב יום התחילה ומיום התחילה יבוא התאגיד במקום העירייה בכל דבר וענין, וכל זכויות וסמכויות העירייה יהיו מוקנות לתאגיד המים וביוב. כמו כן קבע בית המשפט, כי החל מיום 1.1.2010 חלים על תאגידי המים וביוב כללי עלות חישוב שירותים ביחד עם כללי תאגידי מים וביוב (תעריפים לשירותי מים וביוב והקמת מערכת מים וביוב) התש"ע-2009 וכי בהתאם לכללים כאמור אין תאגידי מים וביוב גובים היטלי פיתוח למימון העבודות לפיתוח תשתיות המים וביוב וכי המימון לצורך פיתוח, מקורו מתוך אגרות המים והביוב בגין הצריכה השוטפת.

בית המשפט קיבל את הפניית העותרת לו"ע (ת"א) 3069-10-10 התעשיה הצבאית לישראל ואח´ נ´ עירית הרצליה, שם קיבלה הועדה את הטיעון כי העירייה אינה יכולה להמשיך ולהוציא דרישות תשלום בגין היטלי ביוב ואל הנחיות משרד המשפטים לעניין גביית היטלי מים וביוב בתקופת הביניים לאחר הקמת תאגיד מים וביוב, שם הובעה העמדה כי סעיף 139 לחוק תאגידי מים וביוב אכן העביר את כל הסמכויות שהוקנו לרשויות המקומיות בנוגע להיטלי מים וביוב אל תאגידי מים וביוב. 
ביסוס נוסף לפסיקתו מוצא בית המשפט בספרו של המלומד עופר שפיר תאגידי מים וביוב, אשר קובע כי המועד הרלבנטי לצורך קביעת הסמכות לגבות היטלי מים וביוב הינו מועד התגבשות העילה – "התחשבנות דומה על התאגיד והרשות המקומית לערוך לגבי חיובים או תשלומים של היטלי פיתוח, וזאת על בסיס העיקרון שלפיו הזכאות לגביית ההיטל תקבע לפי מועד התגבשותה של החבות בהיטל לפי הדין מכוחו הוא מוטל, קרי, חוק העזר מטיל ההיטל."

עו"ד טל קדש - עורך דין היטלי פיתוח, הזרמת מי שפכים מים וביוב, הפחתת היטלי פיתוח
** כל המוצג במאמר זה הינו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות יעוץ ו/או חוות דעת משפטית כלשהי. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.