נישום בעל זכויות במקרקעין פונה לרשות המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין ומבקש לקבל אישור המופנה לטאבו לשם העברת הזכויות. להפתעתו, הוא מגלה על הנכס רובצים חיובים אסטרונומים בגין היטלי פיתוח, אשר מעולם לא נדרשו ממנו ושאינם מוסברים דיו במסגרת דרישת החיוב. קיימים מקרים נוספים שבהם רשות מקומית רשאית לגבות היטל פיתוח, למשל כתנאי להוצאת היתר בניה או ביחס לבניה חורגת.
בשלה זה, מתחילה סאגה שלמה של התנהלות משפטית אל מול הרשות המקומית באשר לאופן היווצרותו ומקורו של החיוב בהיטל פיתוח.
ידוע היטב כי הרשויות מנסות בכל כוחן להעשיר את קופתן ולהגדיל את היקפי הגבייה לשם מילוי תפקידן, אם באמצעות הגדלת חיובי ארנונה, אם באמצעות מיסים מוניציפאליים אחרים, כדוגמת היטלי פיתוח. יחד עם זאת, כמשרתי הציבור, על הרשויות לבצע את מלאכת הגבייה תוך הקפדה על יושר והגינות, ולהימנע מלהיטות יתר בגביית ארנונה והיטלים, בייחוד כשמדובר בחיובים העלולים להיגבות בתום שנים רבות מביצוע עבודות הפיתוח.
סמכות חוקית
סמכות הרשות לביצוע עבודות הפיתוח מוסדרת בסעיף 249 לפקודת העיריות, וגביית תשלום בעבור עבודות הפיתוח מוסדרת בסעיפים 250-251 לפקודה, וזאת על ידי חקיקת חוקי עזר של כל עיר או מועצה אזורית (הוראות דומות מצויות בפקודת המועצות המקומיות).
ככלל, ישנם חמישה סוגי היטלי פיתוח עיקריים שרשות מקומית רשאית להטיל: היטל סלילה, היטל שטחים ציבוריים פתוחים, היטל ביוב, היטל תיעול והיטל צנרת מים.
באילו מקרים רשות מקומית רשאית להטיל היטלי פיתוח?
קיימים שני אירועים עיקריים, שבגינם תחייב הרשות בהיטל: האחד, כאשר רשות מניחה לראשונה תשתית, מפתחת שטח ציבורי או סוללת כבישים ומדרכות. אם הנכס הוא קרקע בלבד, ההיטל יוטל עליה הקרקע. אם מדובר בקרקע שעליה מבנה, יוטל היטל הן על הקרקע והן על המבנה.
המקרה השני שבעטיו ניתן לחייב בהיטל, הוא כשקיים פיתוח בסמוך לקרקע שעליה נבנה מבנה או תוספת בנייה (מותרת או חורגת). במקרה כזה בעל הנכס יהיה חייב בהיטל פיתוח בגין כל הפיתוח הסמוך למבנה או תוספת הבנייה שהוקמה. לשם ההמחשה, חיוב בהיטל פיתוח המוטל על ידי הרשות המקומית, בגין תכנון לסלילת כביש גישה הסמוך למקרקעין, בין אם יש גישה לנכס מהרחוב שבו מצויים המקרקעין ובין אם אין גישה כאמור, ובלבד שיש גישה טכנית למעבר שמשמעותה סוג של הנאה מביצוע עבודות הפיתוח.
דמי ההשתתפות לעומת שיטת ההיטלים
עד שנות השבעים נהגה בארץ שיטת "דמי ההשתתפות". סכומים אלה נקבעו בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות המקומית בפועל להקמת התשתית ששירתה את הנכסים הגובלים בה, כל נכס לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית.
לעומת זאת, לפי שיטת ההיטלים, ההיטל מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן. התחשיב מביא בחשבון את השטח הבנוי ואת זכויות הבנייה שטרם נוצלו לפי התכנית הקיימת.
שינוי ההלכה- עיתויי השתת היטל הפיתוח
בהלכת אל עמי (ע"א 889/01) משנת 2002, נפסק כי רשות מקומית אינה רשאית לגבות היטל פיתוח בחלוף זמן סביר, ממועד סיום הקמת התשתית בעבורה ההיטל נגבה, מאחר שההמתנה מעבר לזמן סביר מנתקת את הזיקה שבין העבודות שבוצעו לדרישת החיוב בהיטל.
בשנת 2012 ביטל בית המשפט העליון את הלכת אל עמי (במסגרת הלכת ראש העין, עע"ם 2314/10) וקבע כי רשות מקומית רשאית לגבות היטלי פיתוח בשני שלבים: "עילת החיוב הראשוני" על התחלת ביצוע עבודות ויצירת זיקת הנאה לנכס החייב, ו"החיוב המשלים" על תוספת בנייה.
במקרה שרשות מקומית נוקטת בשיטת "עילת חיוב ראשונית ועילת חיוב משלימה", בבואה לגבות היטל בגין "עילת חיוב משלימה", יש לבדוק מהם התעריפים של היטלי הפיתוח בחוק העזר ולקזז את הסכום שהנישום שילם בגין "עילת חיוב ראשונית". על כן, חלוף הזמן כשלעצמו לא ייבחן יותר מיום סיום הקמת התשתית ממנה נהנה הנכס.
היטל פיתוח – מס או מחיר?
כאמור, שיטת ההיטל מבוססת על הערכה של עלות הקמת התשתיות הקיימות והצפויות בתחום הרשות המקומית כולה. המשמעות היא שהתשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסוימות. לכאורה, עולה השאלה: האם ההיטל נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו? במידה שהתשובה היא שלילית והקשר ניתַק, ניתן לראות במאפייני ההיטל בבחינת מס שהעירייה אינה מוסמכת להטיל.
לטעמי, להבדיל מארנונה המסווגת כתשלום "מס" – תשלום שכפוי על כולנו מבלי לקבל תמורה ישירה בעד כספינו – היטל כשלעצמו אינו מס. מבחינה רעיונית, היטל קרוב יותר למעין "מחיר", כלומר לתשלום (לרשות או לגורם פרטי כלשהו) בתמורה לשירות או לסחורה.
לאור זאת, פותחו בפסיקה מבחני עזר שהם תנאי סף להשתת חיוב בהיטל: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שבפועל הוקמו תשתיות ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל. לפני מספר שנים התווסף היטל נוסף, ששמו היטל שצ"פ, שאותו החלו הרשויות לגבות מקבלנים בעת הוצאת היתר בניה, בגין הקמה של שטחים ציבוריים ופארקים, כאשר המשמעות הינה, בסופו של דבר, הגדלה של עלויות הבניה וגלגולם על כתפי הרוכשים, אשר לכאורה נהנים מהפיתוח העירוני.
התנאי השני דורש שכספי ההיטל ישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות, גם אם מדובר בזיקה רופפת. על מנת לעמוד בתנאי זה, על הרשות להקפיד לעדכן מפעם לפעם את תעריפי ההיטלים בהתאם לעליית המדדים הרלוונטיים ולהתפתחותן של תכניות התשתית העירונית.
סכום ריאלי והסבר הגיוני
על מנת שגביית ההיטלים לא תהפוך כלי להעשרת קופת הרשויות המקומיות, עלינו לבחון קיומה של זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לכביש הנסלל), התחלת עבודת סלילה ושימוש בכספים לתכלית הספציפית קרי לשם פיתוח סביבתי הסמוך לנכס שבגינו נדרש ההיטל). כל זאת, על יסוד תחשיב ריאלי ונאמן למציאות. בהיעדר הסבר הגיוני מצד הרשויות, כדאי להגיש עתירה מנהלית לשם ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות ובחינת שיקוליה בבואה להטיל את היטל הפיתוח.
עו"ד טל קדש, מומחה למיסוי מוניציפאלי, היטלי פיתוח, ארנונה, משפט מנהלי, רשויות מקומיות.
